ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)

26 novembre 2002(1)

«Manquement d'État - Directive 79/409/CEE - Conservation des oiseaux
sauvages - Classement en zones de protection
spéciale - Plaine des Maures»

Dans l'affaire C-202/01,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. Valero
Jordana et Mme J. Adda, en qualité
d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République française, représentée par MM. G. de Bergues et D. Colas, en
qualité d'agents, ayant élu domicile à
Luxembourg,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en ne classant pas de manière
suffisante en zones de protection spéciale les territoires
les plus appropriés à la conservation des espèces d'oiseaux sauvages
visées à l'annexe I de la directive 79/409/CEE du
Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux
sauvages (JO L 103, p. 1), telle que modifiée par la
directive 97/49/CE de la Commission, du 29 juillet 1997 (JO L 223, p.
9), ainsi que des espèces migratrices et, en
particulier, en ne classant pas un territoire suffisant de la Plaine des
Maures (France) en zone de protection spéciale, la
République française n'a pas respecté les obligations résultant de cette
directive et a manqué aux obligations qui lui
incombent en vertu du traité CE,

LA COUR (sixième chambre),

composée de M. J.-P. Puissochet, président de chambre, M. C. Gulmann
(rapporteur), Mmes F. Macken et N. Colneric, et
M. J. N. Cunha Rodrigues, juges,

avocat général: M. S. Alber,

greffier: M. R. Grass,

vu le rapport du juge rapporteur,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 27
juin 2002

rend le présent

Arrêt

1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 16 mai 2001, la
Commission des Communautés européennes a introduit,
en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que,
en ne classant pas de manière suffisante en zones de
protection spéciale (ci-après les «ZPS») les territoires les plus
appropriés à la conservation des espèces d'oiseaux sauvages
visées à l'annexe I de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril
1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages
(JO L 103, p. 1), telle que modifiée par la directive 97/49/CE de la
Commission, du 29 juillet 1997 (JO L 223, p. 9, ci-après
la «directive»), ainsi que des espèces migratrices et, enparticulier, en
ne classant pas un territoire suffisant de la Plaine des
Maures (France) en zone de protection spéciale, la République française
n'a pas respecté les obligations résultant de cette
directive et a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du
traité CE.

Le cadre juridique

2.
L'article 4, paragraphes 1, 2 et 4, de la directive prévoit:

«1..Les espèces mentionnées à l'annexe I font l'objet de mesures de
conservation spéciale concernant leur habitat, afin
d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de
distribution.

À cet égard, il est tenu compte:

a))des espèces menacées de disparition;

b))des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;

c))des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont
faibles ou que leur répartition locale est restreinte;

d))d'autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de
la spécificité de leur habitat.

Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des
variations des niveaux de population.

Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les
territoires les plus appropriés en nombre et en
superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique
maritime et terrestre d'application de la présente
directive.

2..Les États membres prennent des mesures similaires à l'égard des
espèces migratrices non visées à l'annexe I dont la venue
est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone
géographique maritime et terrestre d'application de la
présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de
mue et d'hivernage et les zones de relais dans leur aire de
migration. À cette fin, les États membres attachent une importance
particulière à la protection des zones humides et tout
particulièrement de celles d'importance internationale.

[...]

4..Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans
les zones de protection visées aux paragraphes 1 et
2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les
perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu'elles aient un
effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors
de ces zones deprotection, les États membres s'efforcent
également d'éviter la pollution ou la détérioration des habitats.»

La procédure précontentieuse

La procédure relative à la prétendue insuffisance des territoires
classés en ZPS

3.
Par une lettre de mise en demeure adressée le 23 avril 1998 au
gouvernement français, la Commission a formulé un
grief tiré de l'application incorrecte de l'article 4 de la directive.
Dans cette lettre, la Commission faisait valoir que les
autorités françaises n'avaient pas classé en ZPS suffisamment de
territoires, en nombre et en superficie, et que les zones
classées n'étaient pas suffisamment variées et représentatives pour
offrir une protection à toutes les espèces d'oiseaux
sauvages énumérées à l'annexe I de la directive ainsi qu'aux espèces
migratrices non mentionnées à ladite annexe. Dans cette
lettre, la Commission soutenait également que la protection des
territoires classés comme ZPS n'était pas assurée dans un
nombre important de cas.

4.
Par lettre du 13 novembre 1998, le gouvernement français a
communiqué sa réponse à la lettre de mise en demeure.
Par plusieurs lettres adressées de novembre 1998 au 25 février 2000, ce
gouvernement a informé la Commission de la
désignation de huit nouvelles ZPS. Il a également communiqué une
circulaire du 29 juillet 1999 du ministre de
l'Aménagement du territoire et de l'Environnement aux préfets de
département, dans laquelle il leur était indiqué que la
République française s'était engagée à procéder à des désignations
complémentaires de ZPS.

5.
Par lettre du 4 avril 2000, la Commission a émis un avis motivé
par lequel elle constatait que, en ne classant pas de
manière suffisante en ZPS les territoires les plus appropriés à la
conservation des espèces d'oiseaux sauvages visées à
l'annexe I de la directive et des espèces migratrices, la République
française n'avait pas respecté les obligations résultant de la
directive. La Commission invitait ledit État membre à prendre les
mesures requises pour se conformer à cet avis motivé dans
un délai de deux mois à compter de sa notification et à les lui
communiquer.

6.
Le 23 juin 2000, le gouvernement français a répondu à l'avis
motivé.

La procédure relative au prétendu défaut de classement de la Plaine des
Maures en ZPS

7.
Le 22 juin 1994, la Commission a adressé au gouvernement français
une lettre de mise en demeure pour
inobservation des obligations incombant à la République française en
vertu des articles 3 et 4 de la directive. Dans cette lettre,
la Commission indiquait que, compte tenu de son grand intérêt
ornithologique, la Plaine des Maures, dont 7 500 ha sont
inclus dans l'inventaire national des zones importantes pour la
conservation des oiseaux (ci-après les «ZICO»), publié en
1994 par le ministère français de l'Environnement et la Ligue pour la
protection des oiseaux, aurait dû être classée en ZPS.
La Commission faisait également valoir qu'une partie de ce site était
menacée depollution et de détérioration du fait de la
réalisation de plusieurs projets de développement, dont le projet de
complexe de loisirs de Bois de Bouis.

8.
Par lettre du 9 avril 1996, les autorités françaises ont annoncé
à la Commission, notamment, qu'une procédure
judiciaire avait été entamée contre les travaux illégaux de défrichement
et de construction entrepris dans la zone
d'aménagement concerté de Bois de Bouis, que, dans le but de protéger
définitivement la Plaine des Maures contre toute
atteinte publique et privée à court ou à long terme, une procédure de
projet d'intérêt général avait été engagée et que l'arrêté
instituant un tel projet était prévu pour 1996.

9.
Par lettre du 19 décembre 1997, la Commission a émis un avis
motivé par lequel elle constatait que, en ne classant
pas la Plaine des Maures en ZPS, en ne prenant pas de mesures de
conservation spéciale concernant l'habitat des oiseaux
concernés et en ne prenant les mesures appropriées ni pour préserver,
maintenir ou rétablir une diversité et une superficie
suffisantes des habitats des oiseaux ni pour éviter la pollution ou la
détérioration de ces habitats du fait de la réalisation du
projet de complexe de loisirs de Bois de Bouis, la République française
avait manqué aux obligations qui lui incombaient en
vertu des articles 3 et 4 de la directive. La Commission invitait ledit
État membre à prendre les mesures requises pour se
conformer à cet avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa
notification.

10.
Par lettre du 5 novembre 1998, les autorités françaises ont
indiqué qu'elles avaient classé en ZPS 879 ha de la Plaine
des Maures. Dans leur lettre du 29 novembre 1999, les autorités
françaises ont annoncé une importante extension de cette
ZPS.

11.
Par lettre du 23 juin 2000, les autorités françaises ont annoncé
qu'elles avaient l'intention d'étendre à terme la
superficie de la ZPS de la Plaine des Maures à plus de 4 700 ha.

12.
Considérant que les réponses apportées par les autorités
françaises ne lui permettaient pas de conclure que la
République française avait adopté, dans les délais fixés par les avis
motivés des 4 avril 2000 et 19 décembre 1997, les
mesures nécessaires pour mettre fin aux manquements reprochés, la
Commission a décidé de saisir la Cour du présent
recours.

Sur le recours

Sur l'insuffisance alléguée des territoires classés en ZPS

13.
La Commission soutient que l'article 4 de la directive implique
le classement en ZPS de territoires suffisants tant
quantitativement que qualitativement, compte tenu des caractéristiques
des sites scientifiquement constatées. Or, pendant la
phase précontentieuse, le gouvernement français n'aurait pas contesté en
substance l'affirmation selon laquelle les ZPS
désignées en France ne permettaient pas desatisfaire à une telle
obligation. Dès lors, le recours devrait en tout état de cause
être accueilli.

14.
La Commission ajoute que le meilleur moyen pour atteindre
l'objectif fixé à l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la
directive consiste à classer en ZPS les territoires inventoriés
scientifiquement pour leur importance ornithologique objective
comme habitats d'oiseaux sauvages visés à l'annexe I de cette directive
ou d'oiseaux migrateurs.

15.
Ainsi, se référant à l'information scientifique disponible et
notamment à l'inventaire des ZICO, la Commission
soutient que le gouvernement français a manqué à son obligation de
classer de manière suffisante en ZPS les territoires les
plus appropriés au sens de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la
directive. Cet inventaire, qui serait d'ailleurs compatible avec
l'inventaire des «Important Bird Areas» établi à l'échelle communautaire
pour la Commission (ci-après «l'inventaire des
IBA»), dans sa version publiée en mars 2000, et qui identifierait 285
ZICO sur le territoire métropolitain de la France,
constituerait la meilleure preuve scientifique disponible pour évaluer
globalement les classements opérés par la République
française sur l'ensemble de son territoire. En effet, le gouvernement
français n'ayant pas produit d'inventaires contredisant
les conclusions de l'inventaire des ZICO, il aurait dû classer en ZPS
toutes les zones considérées comme ZICO par ce dernier
inventaire.

16.
Le gouvernement français indique qu'il existait, au 17 juillet
2001, 117 ZPS, d'une superficie de près de 900 000
ha, ce qui représenterait 41 % du nombre de ZICO et 19 % de leur
superficie. Cependant, il reconnaît qu'il doit procéder à
des classements complémentaires de ZPS pour satisfaire à l'obligation
prévue à l'article 4 de la directive.

17.
Ce gouvernement considère toutefois que la directive ne lui fait
pas obligation de classer en ZPS l'intégralité du
territoire visé dans l'inventaire des ZICO ou dans l'inventaire des IBA
de 2000. Selon le gouvernement français, les
territoires identifiés dans ces inventaires n'ont pas tous vocation à
être identifiés comme «territoires les plus appropriés» pour
le classement en ZPS au sens de l'article 4 de la directive. En outre,
l'approche retenue par l'inventaire des ZICO, publié en
1994, et l'inventaire des IBA de 2000 serait plus large et plus globale
que celle qui avait guidé l'élaboration de l'inventaire
des IBA de 1989. Ce dernier serait le seul à se concentrer sur les
«territoires les plus appropriés», alors que les autres
inventaires couvriraient un territoire beaucoup plus important.

18.
Le gouvernement français admet également que 6 des 116 espèces
d'oiseaux sauvages visées à l'annexe I de la
directive présentes sur le territoire français ne jouissent pas d'une
protection dans au moins une ZPS française.

19.
Il convient de relever que le gouvernement français ne conteste
pas qu'il n'a pas classé de manière suffisante en ZPS
les territoires les plus appropriés à la conservation desespèces
d'oiseaux sauvages visées à l'annexe I de la directive et des
espèces migratrices.

20.
En outre, il est constant que l'aigle pomarin, le chevalier
bargette (ou bargette de Térek), l'élanion blanc, le
gobemouche nain, le puffin des Baléares et le cochevis de Thékla, qui
figurent au nombre des espèces énumérées à l'annexe
I de la directive, n'étaient, en tout état de cause, protégés par la
désignation d'aucune ZPS sur le territoire français à
l'expiration du délai imparti dans l'avis motivé.

21.
Dès lors, sans qu'il soit besoin d'aborder la question de savoir
si tous les territoires répertoriés en tant que ZICO
doivent être classés en ZPS, il y a lieu de constater que la République
française n'a pas, dans le délai prescrit, classé de
manière suffisante en ZPS, au sens de l'article 4, paragraphes 1 et 2,
de la directive, les territoires les plus appropriés à la
conservation des espèces d'oiseaux sauvages visées à l'annexe I de la
directive et des espèces migratrices. Par conséquent, le
recours de la Commission doit être, sur ce point, accueilli.

Sur l'insuffisance alléguée du classement de la Plaine des Maures en ZPS

22.
La Commission fait valoir que, en ne classant que 879 ha de la
Plaine des Maures en ZPS alors que, pour ce site, la
ZICO couvre 7 500 ha, la République française a également manqué à
l'obligation, qui découle de l'article 4, paragraphes 1
et 2, de la directive, de classer en ZPS les territoires les plus
appropriés en nombre et en superficie. Le gouvernement
français s'étant engagé à étendre la ZPS de la Plaine des Maures de 879
ha à 4 700 ha, il aurait par là même reconnu
l'insuffisance de la superficie alors classée en ZPS sur ce site. De
surcroît, dès lors que 7 500 ha de la Plaine des Maures
sont répertoriés dans l'inventaire des ZICO, les autorités françaises
devraient les classer intégralement en ZPS, sauf à
démontrer qu'un classement intégral du site en ZPS n'est pas nécessaire
au regard de la directive.

23.
Le gouvernement français soutient que la requête ne contient
aucune argumentation juridique particulière relative à un
classement en ZPS d'un territoire insuffisamment vaste de la Plaine des
Maures. En effet, la Commission ne procéderait pas
dans sa requête à un exposé, même sommaire, des éléments de droit lui
permettant de conclure à l'existence d'un
manquement portant spécifiquement sur la Plaine des Maures. Par
conséquent, ce grief devrait être rejeté comme irrecevable.

24.
Sur le fond, le gouvernement français admet que le classement, en
vigueur à la date d'expiration du délai imparti
dans l'avis motivé, de 879 ha en ZPS dans la Plaine des Maures était
insuffisant pour satisfaire, en ce qui concerne ce site,
aux obligations résultant de l'article 4 de la directive. Toutefois, le
manquement aurait pris fin depuis l'extension, notifiée le
17 mai 2001, de la ZPS de la Plaine des Maures à 4 537 ha.

25.
Quant à l'exception d'irrecevabilité, il convient de rappeler
que, en vertu des articles 19 du statut CE de la Cour de
justice et 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, la
requête doit contenir, entre autres, un exposé sommaire
des moyensinvoqués. Par conséquent, il incombe à la Commission, dans
toute requête déposée au titre de l'article 226 CE,
d'indiquer les griefs précis sur lesquels la Cour est appelée à se
prononcer, ainsi que, de manière à tout le moins sommaire,
les éléments de droit, notamment, sur lesquels ces griefs sont fondés
(voir arrêt du 13 décembre 1990, Commission/Grèce,
C-347/88, Rec. p. I-4747, point 28).

26.
Or, la Commission a, dans sa requête, indiqué à suffisance de
droit la base juridique du grief tiré de l'insuffisance
du classement de la Plaine des Maures en ZPS. Le gouvernement français a
lui-même reconnu, dans sa duplique, que les
éléments de droit sur lesquels se fonde ledit grief pouvaient être
extrapolés à partir des développements de la Commission
relatifs au premier grief.

27.
L'exception d'irrecevabilité doit dès lors être rejetée.

28.
En ce qui concerne le fond, il convient de relever que le
gouvernement français reconnaît sans réserve qu'il n'avait
pas procédé, au terme du délai fixé dans l'avis motivé, à un classement
en ZPS d'une portion de territoire de la Plaine des
Maures suffisante au regard des obligations découlant de la directive.

29.
En outre, il est constant que la Plaine des Maures abrite 23
espèces d'oiseaux sauvages visées à l'annexe I de la
directive et également plusieurs espèces migratrices non visées à cette
annexe, dont certaines, notamment le bruant ortolan, le
blongios nain, le rollier d'Europe, l'engoulevent d'Europe et la
pie-grièche écorcheuse, font de cette zone un site d'un grand
intérêt ornithologique.

30.
Par conséquent, sans qu'il soit besoin d'aborder la question de
savoir si, pour ce qui est de la Plaine des Maures,
tout le territoire répertorié en tant que ZICO doit être classé en ZPS,
il y a lieu de constater que la République française n'a
pas, dans le délai prescrit, classé en ZPS, au sens de l'article 4,
paragraphes 1 et 2, de la directive, une superficie suffisante
de la Plaine des Maures. Par suite, le recours de la Commission doit
être, sur ce point, accueilli.

31.
À la lumière de ce qui précède, il y a donc lieu de constater
que, en ne classant pas de manière suffisante en ZPS les
territoires les plus appropriés à la conservation des espèces d'oiseaux
sauvages visées à l'annexe I de la directive ainsi que
des espèces migratrices et, en particulier, en ne classant pas une
superficie suffisante de la Plaine des Maures en ZPS, la
République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu
de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive.

Sur les dépens

32.
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de
procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux
dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayantconclu à la
condamnation de la République française et cette dernière
ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs,

LA COUR(sixième chambre)

déclare et arrête:

1) En ne classant pas de manière suffisante en zones de protection
spéciale les territoires les plus
appropriés à la conservation des espèces d'oiseaux sauvages visées à
l'annexe I de la directive
79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des
oiseaux sauvages, telle que
modifiée par la directive 97/49/CE de la Commission, du 29 juillet 1997,
ainsi que des espèces
migratrices et, en particulier, en ne classant pas une superficie
suffisante de la Plaine des Maures
(France) en zone de protection spéciale, la République française a
manqué aux obligations qui lui
incombent en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de cette
directive.

2) La République française est condamnée aux dépens.

Puissochet
Gulmann

Macken

Colneric
Cunha Rodrigues

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 26 novembre 2002

Le greffier
Le président de la sixième chambre

R. Grass
J.-P. Puissochet

Généralités et Environnement

Manquement d'État - Classement en zones de protection

Re: Manquement d'État - Classement en zones de protection